dilluns, 19 de març de 2012

Una nueva obligación estatal en la Unión Europea el Tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza

Una nueva obligación estatal en la Unión Europea: el Tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza, por EDUARD SAGARRA TRIAS
El 2 de marzo se firmó en Bruselas, por 25 Estados miembros de la Unión Europea (excepto Reino Unido y Chequia), el importantísimo y trascendente Tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, sin que se haya divulgado excesivamente.

Ese día se produjo en España un suceso muy extraño, no solo a nivel político, económico y de acatamiento a las normas internacionales sino (ello es más extraño) a nivel periodístico, tras la cumbre de jefes de Estado y de gobierno celebrada en Bruselas.Silenciado por la clase política y también por los medios de comunicación, (que ni siquiera lo colgaron en sus páginas web, salvo El País), la trascendencia del nuevo Tratado y su obligatoriedad, en España ha quedado claramente eclipsada por las declaraciones hechas en Bruselas, el mismo día y en el mismo edificio, por el presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, manifestando, urbi et orbe, que España no podría cumplir con el déficit previsto en el nuevo Tratado, que el techo español para 2012 sería del 5,8% del PIB y que tan solo a finales del 2013 podría acercarse al 3%. Este 3% es el porcentaje al que se habían obligado expresamente los Estados firmantes en el nuevo Tratado de estabilidad.
Entrada en vigor del nuevo Tratado
El Tratado está pendiente de ratificación por cada Estado firmante, que prestará su formal consentimiento o ratificación por los mecanismos internos constitucionalmente previstos (Irlanda ya ha anunciado que lo hará mediante referéndum). Cabe destacar que, a pesar de no estar todavía en vigor, parece que ya tenga efectos directos o se aplique "de facto", a tenor de las políticas presupuestarias y fiscales aplicadas y previstas en los Estados de la Unión, así como por las profundas divergencias y discusiones a nivel político en el seno de la Unión Europea el mismo día de su aprobación. Evidentemente, seguro que se han generado discrepancias y necesidad de justificar conductas, como lo hizo el lunes 12 de marzo el ministro de Economía, Luis de Guindos, para explicar esta disfunción ante sus colegas europeos.
Un claro exponente de esta tensión la ha protagonizado el Gobierno español y, muy especialmente, las declaraciones del presidente Rajoy, tras la firma (el mismo día 2) alegando públicamente que no podrían cumplir con lo firmado y cuya actitud supuso el enfado de, entre otros, el comisario Joaquín Almunia, la propia Comisión y Finlandia. Alguien señaló que Merkel y Sarkozy miraron hacia otro lado…
En España ya habíamos sido formalmente alumnos aventajados en relación con el pacto de estabilidad presupuestaria e hicimos los "deberes" antes de que nos los impusieran las instituciones de la Unión ni el Tratado ahora firmado. Adoptamos reformas contundentes y constitucionales incluso antes de que se concibiera este Tratado en la cumbre de 9 de diciembre 2011 en plena deriva del euro.
La prueba de que en nuestro país éramos alumnos aventajados es inequívoca: baste recordar que, precisamente, para cumplir con "la regla o pacto de equilibrio presupuestario", se llevó a cabo el 27 septiembre 2011, en carrera alocada de los dos partidos mayoritarios, a la sazón PSOE y PP, la "modificación estival y exprés" de la Constitución Española de 1978.
Recordemos también que José Luis Rodríguez Zapatero, para quedar bien con Angela Merkel, propuso la reforma al PP y ambos votaron a su favor (¡con lo difícil que es modificar una Constitución en España!). No debemos perder la memoria y también recordar que esta modificación se produjo en un difícil momento: después de que el Gobierno de Zapatero convocara las elecciones generales para el 20 de noviembre de 2011. ¿Corría tanta prisa ser alumnos aventajados y modificar el art. 135 de la CE? ¿No pusimos la venda antes de que la herida estuviera diagnosticada? ¿Fue un acto de trasfondo político o tenía otras intenciones para el mercado exterior o para limitar las competencias autonómicas?
Valor obligatorio de cualquier Tratado firmado por un Estado
Permítasenos una licencia pedagógica y divulgativa introduciendo un breve recordatorio del valor jurídico y obligatorio que tiene un tratado o acuerdo firmado por un Estado según el Derecho internacional público. Nos parece importante para poder entender y calibrar el alcance de qué pasará o puede pasar (digan lo que digan nuestros gobernantes) si no se cumple con su contenido, en especial, si el Estado presta su consentimiento en obligarse al mismo, y siempre que no haya puesto reservas o condiciones y, evidentemente, el tratado entre en vigor.
Un tratado internacional es un acuerdo libre de voluntades a través del cual los Estados y sujetos del Derecho internacional que lo firman regulan determinadas relaciones y quedan sometidos a su contenido. Es un pacto obligatorio sometido al Derecho internacional público. Su incumplimiento por cualquier sujeto obligado puede generar responsabilidades para el Estado infractor y la imposición de sanciones legítimamente por las otras partes en el tratado o por la propia Comunidad Internacional si tiene competencias.
Objeto y finalidades del nuevo Tratado
Este Tratado que aquí comentamos es de nuevo cuño para los países de la Unión Europea, pero no está pensado, inicialmente, para que participe y obligue a toda la Unión Europea. Hasta ahora estábamos acostumbrados a que los Tratados de la Unión debían ser consentidos unánimemente; si no era así no podían entrar en vigor (recordemos el "no" de Francia e Irlanda a la fallida "Constitución Europea"). El Convenio de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza no tiene ni quiere tener el mismo alcance. Su finalidad no es que obligue a todos, sino inicialmente a unos cuantos, sin perjuicio de que otros Estados dentro de la zona euro se vayan añadiendo cuando ya se esté aplicando.
Se trata de la plasmación de lo que se prevé en los Tratados de la Unión Europea, que se denomina "cooperación reforzada entre determinados miembros", no de todos ni a todos los 27.
El Estado de la Unión que lo firme y se obligue, tras haber dado su consentimiento ratificándolo, dejará de ser totalmente soberano en materia económica, fiscal y presupuestaria. A partir de ahora, se reforzará la política económica coordinada en la zona euro, con obligatoriedad de presentación previa del cumplimiento y de las reformas de los presupuestos de cada Estado a las instituciones comunitarias. Estas deberán dar su aprobación u objeciones.
Desconocemos el exacto alcance del Tratado en el ámbito geográfico y, sobre todo, subjetivo, pero obligará a los Estados que sean parte (no necesariamente los 27), a partir de su entrada en vigor, prevista para el 1 de enero de 2013, (tras la ratificación de un mínimo de 12 Estados de la zona euro).
Su objeto es, esencialmente, salvaguardar la estabilidad de la zona euro y, a tal fin (visto lo que ha pasado y está pasando), que los Gobiernos mantengan unas finanzas saneadas y garanticen un déficit publico que no exceda del 3% de su PIB y que su deuda pública no sea superior al 60% del PIB a precios de mercado.
En realidad, se introduce en la Unión Europea la tan aireada, necesaria y discutida "regla de equilibrio presupuestario", así como la necesidad de crear, a nivel de la Unión, unos mecanismos automáticos de adopción de medidas correctoras que afecten directamente a los Estados infractores, que, si las infringen, puedan ser sancionados por la Comisión Europea a través de mecanismos que se prevean y que ya se preveían en el Tratado de Lisboa y en el Tratado de funcionamiento de la Unión.
Características del Tratado
Aun siendo un tratado "intergubernamental" que obliga a cada Estado miembro individualmente, el Tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza en la Unión Económica y Monetaria confiere, sin embargo, a la Unión Europa un derecho y potestad a sancionar su incumplimiento directamente al Estado infractor. Es decir, crea un mecanismo sancionador "supranacional", que favorece y fomenta la integración económica y monetaria en la zona euro.
El Tratado se fraguó en la reunión de los jefes de Estado y de Gobierno de 9 de diciembre 2011, en la que se convino reforzar la Unión Económica y Monetaria entre los Estados miembros de la zona euro mediante un "pacto de estabilidad presupuestaria". Es un intento de crear una barrera conjunta a los embates de los mercados que se estaban produciendo contra la moneda única europea. Pero para conseguirlo era indispensable ir todos a la una y utilizando los mismos criterios e idénticas vías, como:
- Reforzar el pilar económico de la Unión.
- Promover una disciplina presupuestaria a través de un pacto presupuestario obligatorio.
- Reforzar la coordinación de las políticas económicas entre los Estados.
- Mejorar la gobernanza (colectiva y supranacional) de la zona euro.
- Conseguir un avance de los objetivos de la Unión en materia de: a) crecimiento sostenible; b) empleo; c) competitividad, y d) cohesión social.
El incumplimiento de las obligaciones contenidas en este Tratado acarreará la imposición de sanciones que ya estaban previstas en los Tratado de Lisboa, y se da un papel o protagonismo, expreso y especial, al Tribunal de la Unión Europea.
No es objeto de esta nota analizar técnicamente el Tratado, simplemente dar noticia de su existencia, su trascendencia para todos los Estados de la zona euro, muy especialmente, por lo que hace a nuestro Estado, y dejar el interrogante abierto de cómo se las compondrá España para compatibilizar sus compromisos internacionales, en la Unión y en la zona euro, con la realidad del déficit del 5,8% previsto y vaticinado por el Gobierno para 2012.
La integración y la supranacionalidad en la Unión a veces pueden estar reñidas con la soberanía nacional, al menos por lo que se refiere a la vertiente económica y monetaria, en definitiva, a la estabilidad y gobernanza de un espacio político europeo unitario e incipiente, con una moneda única real en vigor: el euro.
Como bien señalaba Javier Solana el 10 de marzo en El País, tener conciencia de la obligatoriedad de las conductas y compromisos "implica una Unión basada en normas y no, peligrosamente, en la relación de fuerzas".
Conclusión e interrogantes
El Tratado no acepta ni reservas ni periodos transitorios. ¿España podrá ratificar el nuevo Tratado y dar su consentimiento, tras las declaraciones del presidente del Gobierno y a sabiendas de no poder cumplirlo de antemano? ¿Lograrán convencer el presidente o el ministro De Guindos a sus homónimos en la UE?

EDUARD SAGARRA TRIAS · Presidente de la Asociación para las Naciones Unidas en España. Profesor de ESADE Derecho, Universitat Ramon Llull

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